ВведениеРоссия — одна из немногих стран, которые можно было бы назвать практически «самообеспеченными» природными ресурсами. Причем географическое распределение ресурсов, наряду с климатическими условиями, по-прежнему признается ключевым фактором пространственного развития страны, несмотря на высокие темпы роста сферы услуг [1].Один из важных ресурсов — леса. На территории России сосредоточено почти 25% мировых лесов, покрывающих почти половину территории страны [1].В России лесные участки, входящие в состав земель лесного фонда, находятся в федеральной собственности и управляются специальными органами исполнительной власти различных уровней.Огромность территории, занятой лесами, разнообразие географических и климатических условий их произрастания, а также особенностей их использования, обуславливают сложность управления такими ресурсами и требуют выработки управленческой системы, нисходящей от концептуального, стратегического уровня до «дорожных карт», конкретизирующих повседневную работу с лесом. В государственном управлении эта система формализуется в виде иерархически организованного комплекса документов.Развитие государственного управления в постсоветской России в середине 2010-х годов выразилось в появлении Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данным законом была установлена иерархия документов стратегического планирования [2].В лесном секторе страны на вершине иерархии были помещены утвержденные распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» [2].Развитие стратегических положений было осуществлено на основе программно-целевого метода планирования [3] в виде разработки отраслевых государственных программ, одной из которых, имеющей прямое отношение к лесному сектору, является государственная программа «Развитие лесного хозяйства» [2].Государственная программа «Развитие лесного хозяйства» впервые была утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2593-р. В первоначальном виде программа представляла собой проект, направленный на «повышение эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечение стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и полезных свойствах леса при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций лесов» и реализуемый в три этапа.Со старта государственной программы «Развитие лесного хозяйства» минуло уже более 10 лет, вместивших в себя значительное число редакций, в той или иной мере видоизменивших ее. Изменения касались как отдельных элементов, связанных с приведением текста в соответствие с прочими нормативно-правовыми актами, так и многих существенных аспектов: регулярного пересмотра объема бюджетных ассигнований, состава и наполнения подпрограмм и мероприятий, набора показателей, по которым должны оцениваться результаты выполнения программы и плановых значений этих показателей. На изменениях, связанных с системой показателей, и будет сфокусировано наше внимание.Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588, предписывает, что государственная программа должна содержать «перечень целевых индикаторов и показателей <…> с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации», а также «обоснование состава и значений» данных показателей.Оценка эффективности реализации государственной программы базируется на агрегировании данных о достижении запланированных значений показателей и их анализе. Сведения о степени соответствия запланированных и достигнутых значений целевых показателей за отчетный год отражаются в годовых отчетах [4].Система показателей рассматривается в нормативных документах как инструмент контроля реализации государственной программы и основание для принятия управленческих решений [4] и, в то же время носит информационный характер и открыта для изучения и интерпретации не только профильными государственными служащими, но и научным сообществом и различными стейкхолдерами.Такой подход в целом находится в русле общемировых тенденций, когда рациональное управление устойчивым развитием опирается на работу с комплексами индикаторов [5, 6].Вместе с тем, существенные изменения в системе показателей, регулярно происходившие на протяжении десятилетия реализации государственной программы «Развитие лесного хозяйства», актуализируют проблему корректности и адекватности этих показателей сформулированным в программе целям и задачам, ставят под сомнение исчерпывающий характер информации, предоставляемой такими системами показателей [4].Указывается [7], что в общем системы показателей государственных программ, реализуемых в России, да и в остальном мире, имеют ряд слабых мест, к которым исследователи относят, в частности: выбор показателей не на основе критерия корректности, а по тому, насколько легок сбор данных; манипулирование показателями, то есть в значительной мере такого рода системы показателей рассказывают на об объекте, а о субъекте управления.В сфере управления лесами в России все это позволяет говорить о разрозненности и фрагментарности официальных систем показателей [8] и предопределяет выработку различными исследователями альтернативных наборов показателей, которые иногда включают в себя и показатели из государственной программы «Развитие лесного хозяйства» [9].Таким образом, система показателей, которой оперирует государственная программа «Развитие лесного хозяйства», с одной стороны, безусловно, является ценным информационным ресурсом, предоставляющим данные о планировании и реализации программы и о состоянии и динамике лесного хозяйства; с другой стороны, будучи рассматриваема через призму анализа управленческих процессов в сфере лесного хозяйства, содержит ценные сведения о субъекте управления.Необходимо отметить, что рассматривая система показателей не может претендовать на исчерпывающий характер информации, а динамика самого набора показателей, ранее проанализированная нами в [4], препятствует отслеживанию по многим показателям динамики плановых и фактических значений на протяжении всего минувшего десятилетия реализации государственной программы, предоставляя лишь фрагментарные данные.Указанные особенности государственного управления лесным сектором, признаваемая с отмеченными выше оговорками ценность данных, агрегируемых в государственной программе «Развитие лесного хозяйства» и ежегодных отчетах о ее реализации, зависимость от этих данных важных управленческих решений в управлении лесами обуславливают актуальность научного исследования в этой области.В отечественной науке государственная программа «Развитие лесного хозяйства» и проблемы ее реализации исследованы сравнительно мало.Во-первых, некоторые сведения могут быть получены из более широких исследований, занимающихся проблематикой государственных программ в целом. Краткий обзор такого рода работ выполнен в [7].Во-вторых, ряд работ посвящены региональному уровню, на котором субъекты РФ разрабатывают и реализуют региональные государственные программы развития лесного хозяйства (например, [10]).В-третьих, есть ряд работ, рассматривающих содержательную сторону госпрограммы, то есть степень соответствия целей задач и намеченных мероприятий, адекватность объемов финансирования и формулирующих предложения по совершенствованию государственной программы (например, [11, 12]).В-четвертых, в некоторых работах в центре внимания оказываются отдельные показатели, анализируются их плановые и фактические значения, их динамика и вырабатываются предложения по совершенствованию либо замене самих показателей, корректировке методов оценки и т д. Например, в [13] рассматривается показатель для оценки эффективности организации охраны лесов от пожаров.Наконец, в-пятых, наиболее близкие к нашей идее немногочисленные исследования сосредоточены на анализе собственно системы показателей, закладываемой в эту систему динамике плановых значений, как, например, горизонтальный анализ в [14].Подход, реализуемый в настоящей работе, предполагает осуществление формального анализа системы показателей, на основании результатов которого будет возможно развитие дальнейших исследований. Начало такому подходу было положено нами в [4], где нас интересовала количественная сторона процесса изменений системы показателей, а именно то, как меняется общее количество показателей государственной программы от редакции к редакции и каким образом количественно описывается наследование показателей редакциями государственной программы. Развивая этот подход, мы намерены продолжить изучение феномена изменения системы показателей государственной программы от редакции к редакции, однако, теперь сделать акцент на том, как изменяются ряды плановых значений показателей. Таким образом, объектом исследования настоящей работы является система показателей государственной программы РФ «Развитие лесного хозяйства», а предметом — изменчивость этой системы показателей в редакциях государственной программы в части корректировки рядов плановых значений показателей.